Mercosur: Südamerikas zerstrittener Handelsblock

Mercosur oder der Gemeinsame Markt des Südens ist ein wirtschaftlicher und politischer Block, der ursprünglich Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay umfasste. Der Block wurde in einer Zeit gegründet, als die langjährigen Rivalen Argentinien und Brasilien versuchten, ihre Beziehungen zu verbessern, und verzeichnete einige frühe Erfolge, darunter eine Verzehnfachung des Handels innerhalb der Gruppe in den 1990er Jahren.

In den letzten Jahren hatte der Mercosur jedoch Schwierigkeiten, sich anderen Märkten zu öffnen. Die Umsetzung eines bahnbrechenden Entwurfs eines Handelsabkommens, das das Land 2019 mit der Europäischen Union (EU) unterzeichnet hatte, ist aufgrund von Umweltbedenken und europäischem Widerstand ins Stocken geraten, doch nach der Wahl von Brasiliens Präsident Luiz Inácio Lula da Silva, bekannt als Lula, wurden die Hoffnungen wiederbelebt. Unterdessen bestehen weiterhin andere Herausforderungen, darunter Chinas umstrittener Einfluss in Lateinamerika, Bedenken hinsichtlich des Engagements des Blocks für die Demokratie und die anhaltenden wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie.

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Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay – die Gründungsländer des Mercosur – sind Vollmitglieder. Venezuela trat 2012 als Vollmitglied bei, wurde jedoch Ende 2016 auf unbestimmte Zeit suspendiert, weil es die demokratischen Grundsätze des Blocks nicht einhielt.

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Im Jahr 2021 hatten die Gründerländer nach Angaben der Weltbank ein gemeinsames Bruttoinlandsprodukt (BIP) von rund 2,2 Billionen US-Dollar, was Mercosur zu einem der größten Wirtschaftsblöcke der Welt macht. Im Vergleich dazu hatte Lateinamerikas zweitgrößte Handelsgruppe, die Pacific Alliance, ein etwas geringeres Gesamt-BIP von etwa 2,1 Billionen US-Dollar. Während der Ausbruch der COVID-19-Pandemie den Mitgliedern des Blocks erhebliche wirtschaftliche Schäden zufügte, verzeichnete die Gruppe im Jahr 2021 ein kumuliertes Wirtschaftswachstum von fast 6 Prozent.

Bolivien, Chile, Kolumbien, Ecuador, Guyana, Peru und Surinam sind assoziierte Mitglieder des Mercosur. Sie erhalten Zollermäßigungen beim Handel mit den Vollmitgliedern, genießen jedoch kein volles Stimmrecht und keinen freien Zugang zu den Märkten der Mitglieder. Bolivien wurde 2012 zum Beitritt als Vollmitglied eingeladen, sein Beitritt wurde jedoch noch nicht vom brasilianischen Kongress genehmigt.

Mercosur wurde 1991 gegründet, als Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay den Vertrag von Asunción unterzeichneten, ein Abkommen, das den „freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Produktionsfaktoren zwischen Ländern“ fordert. Die vier Länder einigten sich darauf, Zölle abzuschaffen, einen gemeinsamen Außenzoll (CET) von 35 Prozent auf bestimmte Importe von außerhalb der Union einzuführen und eine gemeinsame Handelspolitik gegenüber externen Ländern und Blöcken einzuführen. Die Gründungsmitglieder hofften, einen gemeinsamen Markt ähnlich dem der EU zu schaffen, um die Geschäfts- und Investitionsmöglichkeiten für regionale Industrien zu erhöhen und die lokale Entwicklung zu fördern. Einige Mitglieder der Union haben sogar vorgeschlagen, eine gemeinsame Währung einzuführen, um die Abhängigkeit vom US-Dollar zu verringern. Einige Skeptiker sagen jedoch, dass die Volkswirtschaften der Mitgliedsländer zu unterschiedlich seien, um eine einheitliche Geldpolitik zu verfolgen.

„Der Mercosur hatte große Ambitionen“, sagt Shannon K. O'Neil von CFR. „Es sollte eine Zollunion mit einer politischen Seite werden.“ Der Mercosur-Stempel prangt auf den Pässen der Mitgliedsländer und auf den Nummernschildern ist das Mercosur-Symbol zu sehen. Bewohner des Blocks sind berechtigt, überall innerhalb des Blocks zu leben und zu arbeiten. 1994 unterzeichnete die Gruppe das Protokoll von Ouro Preto und formalisierte damit ihren Status als Zollunion.

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Der Mercosur wurde zu einem großen Teil gegründet, um eine Annäherung zwischen Argentinien und Brasilien zu festigen, deren Beziehungen lange Zeit von Rivalität geprägt waren. Zusammen erwirtschaften die beiden Länder fast 95 Prozent des BIP des Blocks und 96 Prozent seiner Bevölkerung. Einige Kritiker sagen, Argentinien und Brasilien wollten den Mercosur lediglich als Handelsschutzschild. Bei dem Block geht es oft „weniger um die Öffnung, sondern darum, die brasilianische und argentinische Industrie vor der globalen Konkurrenz zu schützen“, sagt Oliver Stuenkel, außerordentlicher Professor an der Getulio Vargas-Stiftung in São Paulo.

Das höchste Entscheidungsgremium des Blocks, der Gemeinsame Marktrat, bietet ein hochrangiges Forum für die Koordinierung der Außen- und Wirtschaftspolitik. Die Gruppe besteht aus den Außen- und Wirtschaftsministern jedes Mitgliedstaats oder ihren Äquivalenten, und Entscheidungen werden im Konsens getroffen. Der Vorsitz der Gruppe wechselt alle sechs Monate unter den ordentlichen Mitgliedern in alphabetischer Reihenfolge; Argentinien besetzt derzeit die Position. Weitere Gremien sind die Common Market Group, die die makroökonomische Politik koordiniert; eine Handelskommission; ein Parlament, bekannt als Parlasur, das eine beratende Funktion hat; und der Strukturkonvergenzfonds (FOCEM), der regionale Infrastrukturprojekte koordiniert.

FOCEM-Projekte wie der Bau von Autobahnen und Brücken sowie die Entwicklung von Wasserstraßen werden durch Beiträge der Mitgliedsländer [PDF] finanziert, die nach einer Formel ermittelt werden, die das BIP jedes Landes berücksichtigt. Brasilien trägt mit einem BIP von 1,6 Billionen US-Dollar 60 Prozent bei, Argentinien 30 Prozent und Paraguay und Uruguay jeweils 5 Prozent. Seit der Gründung des Fonds im Jahr 2004 wurden nicht rückzahlbare Kredite in Höhe von mehr als 1 Milliarde US-Dollar ausgezahlt.

Der Binnenhandel ist schnell gewachsen und sprang von 4 Milliarden US-Dollar im Jahr 1990 auf über 41 Milliarden US-Dollar im Jahr 2010. Seitdem schwankte er und sank im Zuge der COVID-19-Pandemie auf einen Tiefststand von 29 Milliarden US-Dollar im Jahr 2020, bevor er im Jahr 2021 auf fast 41 Milliarden US-Dollar anstieg Steigerung um 42 Prozent. Im letzten Jahrzehnt belief sich der Intra-Mercosur-Handel auf durchschnittlich fast 39 Milliarden US-Dollar. Im Oktober 2021 einigten sich Argentinien und Brasilien auf eine Senkung der Zölle der Union um 10 Prozent, um das weitere Wirtschaftswachstum in den Mitgliedsländern anzukurbeln. Im darauffolgenden September änderte der Block den Zoll, um die Einfuhrzölle für einige Produkte um weitere 10 Prozent zu senken.

Allerdings waren die Handelsbeziehungen mit dem Rest der Welt uneinheitlich. In seinem ersten Jahrzehnt schloss der Mercosur Wirtschaftskooperationsabkommen mit Bolivien, Chile, Israel und Peru ab und unterzeichnete 2004 ein Präferenzhandelsabkommen mit Indien. Aber größere Deals erwiesen sich als schwer zu erreichen. Während das jüngste Freihandelsabkommen (FTA) mit Ägypten im Jahr 2017 in Kraft trat, sind die Verhandlungen mit Kanada und Südkorea noch im Gange und ein Abkommen mit der EU stößt auf Hindernisse. Berichten zufolge erwägt der Block auch ein Freihandelsabkommen mit Singapur, das den Zugang zum asiatisch-pazifischen Raum eröffnen könnte.

Derzeit gibt es keine Handelsabkommen zwischen den Vereinigten Staaten und einem der Mercosur-Länder oder dem Block selbst, und die Beziehungen waren zeitweise angespannt. 1994 schlug US-Präsident Bill Clinton die Freihandelszone Amerikas (FTAA) vor, die Handelshemmnisse zwischen den Ländern der westlichen Hemisphäre mit Ausnahme Kubas beseitigt oder verringert hätte. Das FTAA sollte bis 2005 abgeschlossen sein, doch 2004 waren die Verhandlungen ins Stocken geraten, da mehrere lateinamerikanische Länder, darunter die Mercosur-Mitglieder Argentinien und Brasilien, gegen das Abkommen waren [PDF], und es wurde nie abgeschlossen. Im Jahr 2019 verhängte US-Präsident Donald Trump Stahl- und Aluminiumzölle gegen Argentinien und Brasilien, unterzeichnete jedoch im folgenden Jahr ein begrenztes Handelsabkommen mit Brasilien. Der brasilianische Präsident Jair Bolsonaro äußerte später nach der Amtseinführung von US-Präsident Joe Biden den Wunsch nach einem umfassenden Freihandelsabkommen mit den Vereinigten Staaten, doch einige Experten halten ein solches Abkommen unter Lula für unwahrscheinlich.

Der Mercosur hat 2019 nach zwanzig Jahren ununterbrochener Verhandlungen ein umfassendes Handelsabkommen mit der EU abgeschlossen. Das Abkommen würde die Zölle auf rund 90 Prozent der Mercosur-Exporte in die EU abschaffen und es Unternehmen in beiden Blöcken ermöglichen, sich um Regierungsaufträge zu bewerben. Seine Ratifizierung wurde jedoch durch den Widerstand mehrerer EU-Mitglieder in Frage gestellt, die befürchten, dass aus Brasilien in die EU exportiertes Holz das Ergebnis illegaler Abholzung im Amazonas-Regenwald sein könnte. Auch europäische Landwirte beklagten den vorhergesagten Zustrom billiger argentinischer und brasilianischer Rindfleischexporte. Allerdings haben Lulas Versprechen, die Abholzung des brasilianischen Amazonas-Regenwalds zu bekämpfen, einigen Optimismus geweckt, und der Vizepräsident der Europäischen Kommission, Frans Timmermans, sagte, die EU hoffe, das Abkommen im Jahr 2023 unterzeichnen zu können.

Innerhalb des Blocks begann sich die regionale Integration nach der Währungsabwertung Brasiliens im Jahr 1999 und der Finanzkrise Argentiniens im Jahr 2001 zu verlangsamen, und seitdem kam es zu Handelsstreitigkeiten und anderen Spannungen zwischen den beiden Ländern. Auch die jüngsten Bemühungen Uruguays, ein Freihandelsabkommen mit China abzuschließen und der Transpazifischen Partnerschaft beizutreten, haben zu Spannungen zwischen den Blockmitgliedern geführt. Während Brasilien das Anstreben eines Freihandelsabkommens mit China unterstützt, hat sich Argentinien öffentlich dagegen ausgesprochen und Bedenken geäußert, dass ein Handelsabkommen zu einem Zustrom billiger chinesischer Importe in die Region führen könnte.

Eines der frühen Ziele des Mercosur bestand darin, die Rückkehr der Region zur Demokratie zu festigen, da alle ihre Gründungsmitglieder in den 1980er Jahren aus Diktaturen hervorgegangen waren. 1998 unterzeichnete die Gruppe das Ushuaia-Protokoll über demokratisches Engagement [PDF], in dem sie bekräftigte, dass demokratische Institutionen für die Integration der Mercosur-Staaten von wesentlicher Bedeutung sind und dass ein „Bruch der demokratischen Ordnung“ zur Suspendierung eines Mitglieds führen würde.

Mercosur-Mitglieder beriefen sich 2012 zum ersten Mal auf das Protokoll, um Paraguay zu suspendieren, und behaupteten, Präsident Fernando Lugo sei zu Unrecht von der Macht entfernt worden, nachdem seine inländischen Gegner ihn beschuldigt hatten, einen tödlichen Zusammenstoß zwischen Bauern und Strafverfolgungsbehörden falsch gehandhabt zu haben. Einige Experten sagen, dass die 2013 aufgehobene Suspendierung Paraguays politisch motiviert war, da die damalige linke Regierung Brasiliens die Aufnahme Venezuelas in den Block anstrebte und die neue Mitte-Rechts-Regierung Paraguays dagegen war.

Venezuela trat der Union 2012 bei, wobei Brasilien argumentierte, dass die Aufnahme des ölreichen Landes den Mercosur zu einer „globalen Energiemacht“ machen würde. Doch sinkende Ölpreise, wirtschaftliches Missmanagement und eine zunehmend autoritäre Regierung haben Venezuela in eine wirtschaftliche, politische und humanitäre Krise gestürzt. Infolgedessen sind seit 2014 mehr als sieben Millionen Venezolaner in Nachbarländer und darüber hinaus geflohen.

Der Mercosur suspendierte Venezuela Ende 2016 mit der Begründung, dass die Regierung von Präsident Nicolas Maduro die Menschenrechte und die Handelsregeln des Blocks verletzt habe. Im August 2017 verlängerte die Gruppe die Suspendierung Venezuelas auf unbestimmte Zeit (eine dauerhafte Ausweisung ist nicht vorgesehen). Und 2019 forderten Argentinien, Brasilien und Paraguay Maduro auf, die Macht an die venezolanische Opposition abzugeben.

„Der reformistische Wunsch, den Handel innerhalb des Blocks zu vertiefen, sowie echtes Entsetzen über Venezuelas Abstieg in eine wirtschaftlich dysfunktionale Diktatur haben dazu beigetragen, die Bereitschaft der vier ursprünglichen Mitglieder zu stärken, Venezuela langsam aus dem Block herauszudrängen“, sagt Matthew M. von der American University. Taylor, ein Experte für die politische Ökonomie Lateinamerikas.

In den letzten Jahren kam es in den Mercosur-Ländern zu politischen und wirtschaftlichen Turbulenzen. Die 2014 in Brasilien eingeleiteten Korruptionsermittlungen weiteten sich aus und betrafen Hunderte der politischen und wirtschaftlichen Eliten der Region. Gleichzeitig haben sinkende Rohstoffpreise und das, was Kritiker als wirtschaftliches Missmanagement bezeichnen, zu Rezessionen in der Region beigetragen. Im Jahr 2020 sank das BIP Lateinamerikas um 7 Prozent, der schlimmste aller Regionen der Welt. Die Rückkehr zum Wachstum verlief langsam, teilweise aufgrund steigender globaler Zinssätze.

Unterdessen ist der Mercosur weiterhin mit einer internen Spaltung konfrontiert. Wie sein Vorgänger Bolsonaro hat Lula den Wunsch geäußert, den Block zu „modernisieren“, unter anderem durch die Zulassung bilateraler Abkommen mit Drittländern, gegen die sich der argentinische Präsident Alberto Fernández zuvor ausgesprochen hatte. Uruguays anhaltende Bemühungen, ein Freihandelsabkommen mit China abzuschließen, haben ebenfalls für Spannungen gesorgt. Unterdessen sagen Experten, dass die protektionistische Politik der Union [PDF] und die Zurückhaltung bei der Schaffung von Lieferketten mit Mehrwert oder regionalen Produktionszentren die Integration ersticken.

Die Verwaltung der Handelsbeziehungen mit einem aufstrebenden China wird auch weiterhin die Einheit des Blocks auf die Probe stellen. Obwohl es kein Freihandelsabkommen zwischen China und dem Mercosur gibt, hat China angekündigt, den bilateralen Handel mit Südamerika bis 2025 um 500 Milliarden US-Dollar steigern zu wollen, und Lula hat erklärt, dass er die letztendliche Umsetzung eines solchen Abkommens unterstützt. Darüber hinaus sind Argentinien und Uruguay Teilnehmer der chinesischen Belt and Road Initiative, dem weltweit größten Infrastrukturprogramm.

Zu den Herausforderungen des Blocks kommen noch die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie hinzu, die den Mercosur-Ländern weitere wirtschaftliche Schwierigkeiten beschert haben. Der Ausbruch der Pandemie löste die größte Rezession aus, die die Länder seit 1930 erlebt haben, und führte zu einem drastischen Anstieg von Armut und Ungleichheit [PDF]. Anfang 2020 stellte der Mercosur über FOCEM 16 Millionen US-Dollar für ein Projekt zur Verbesserung der COVID-19-Testkapazität des Blocks bereit. Doch Uneinigkeit unter den Mitgliedern über die Schwere der Pandemie behinderte die Zusammenarbeit, einschließlich des Austauschs von Informationen und medizinischer Ausrüstung. Bolsonaro beispielsweise wurde kritisiert, weil er die Bedrohung durch das Virus herunterspielte, nachdem Brasilien zu einem Pandemie-Hotspot geworden war, und Lula verglich Bolsonaros Haltung mit Völkermord.

Experten sind sich jedoch weitgehend einig, dass die Zukunft des Mercosur von Entscheidungen abhängt, die in Buenos Aires und Brasília getroffen werden. „Brasilien und Argentinien sind füreinander zwei der wichtigsten Handelspartner. Aber beide Länder würden von einer allgemeineren Öffnung ihrer Märkte profitieren – vor allem, weil sie eine schwierige wirtschaftliche Zeit durchleben“, sagt O'Neil. „Die Herausforderung besteht darin, ob sie es gemeinsam schaffen.“

In diesem Kurzbericht wird erläutert, wie sich Lulas Präsidentschaft auf die Außenbeziehungen Brasiliens auswirken wird.

Die in London ansässige Nichtregierungsorganisation Canning House untersucht in diesem Bericht 2023 [PDF] die Zukunft des Mercosur.

Sarah Anne Aarup von Politico untersucht die zunehmende Wahrscheinlichkeit eines Handelsabkommens zwischen der EU und dem Mercosur.

Für die Financial Times schreibt Lucinda Elliott, dass Uruguays globale Ambitionen zu Spannungen innerhalb der Union führen.

Diese Grafik von Geopolitical Futures zeigt Veränderungen bei den Handelspartnern des Blocks in den letzten drei Jahrzehnten.

William Rampe, Diana Roy, Claire Felter, Danielle Renwick, Andrew Chatzky, Anshu Siripurapu und Rocio Cara Labrador haben zu diesem Bericht beigetragen. Will Merrow hat die Grafiken erstellt.